各市、县人民政府,省人民政府各部门:
为认真贯彻落实党的十八届三中、四中全会精神和《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》(国发〔2014〕45号),创新财政资金分配方式,充分发挥财政资金的杠杆和引导作用,实现政府作用与市场作用有机结合,建立符合现代财政制度要求的扶持产业发展长效机制,现就推进省级财政性涉企资金基金化改革提出如下实施意见:
一、充分认识财政性涉企资金基金化改革的重要意义
党的十八届三中全会明确提出,“积极稳妥从广度和深度上推进市场化改革,大幅度减少政府对资源的直接配置”。国家《深化财税体制改革总体方案》提出,“对竞争性领域专项逐一甄别排查,凡属‘小、散、乱’以及效用不明显的坚决取消,其余需要保留的也要改进分配方式,引入市场化运作模式”。实施财政性涉企资金基金化改革,有利于进一步简政放权,充分发挥政府研究产业发展方向、科学编制行业发展规划的职能,把具体支持项目选择权归于市场,使市场在配置资源中起决定性作用,较好地实现政府作用与市场作用的有机结合;有利于通过“直接变间接、无偿变有偿、资金变基金”引导和扩大社会投资,充分发挥财政资金的杠杆作用,更好地实现政府调控目标;有利于通过股权投资,促进企业完善法人治理结构,强化财政资金的激励效应,提高财政资金的使用效益。
二、推进财政性涉企资金基金化改革的总体要求
(一)指导思想。落实中央和省委关于全面深化财税体制改革的部署,深化财政支出领域改革,改进财政性涉企资金分配方式,引入市场化运作模式,把市场作用和政府作用有机结合,发挥财政资金的杠杆和引导作用,推动转方式、调结构,激励商业模式创新,构建财政资金激励引导产业发展的长效机制,加快培育“百千万亿”级优势产业集群,提高财税体制服务现代产业体系构建和先进制造业大省、高成长服务业大省、现代农业大省建设的整体效能,促进“四化”(工业化、信息化、城镇化、农业现代化)同步协调发展。
(二)基本原则。
——政府引导,社会参与。通过基金化运作,吸引社会资本进入政府支持的重点产业,使政策目标和社会资本盈利目标趋向一致,实现多方共赢。
——市场运作,专业管理。充分发挥专业基金管理团队独立决策和法人治理结构制衡作用,依照公司章程或合伙协议约定进行投资、管理和退出,实行市场化运作。
——循环使用,滚动发展。财政资金与金融资本相结合,吸引社会资本,共同设立基金,以股权方式进行投资。基金通过企业上市、并购重组、股权转让等方式退出,获得的合理回报原则上继续用于扩大基金规模。
——加强监管,防范风险。根据不同的基金种类建立管理制度和激励约束机制,明确相关机构的责任与义务,建立有效的风险防范体系。建立中期评估和后期绩效评价制度,加强基金监管,规避资金运作风险和道德风险。
三、财政性涉企资金基金化改革重点
整合产业扶持类财政性涉企专项资金,与金融机构合作,吸引社会资本,共同设立产业发展基金,支持先进制造业、新型城镇化、科技创新、现代农业等发展,带动相关产业发展。其他符合基金化改革方向的专项资金,逐步纳入涉企基金改革范围。以后年度,根据省级财力增长情况,财政支持工业发展、农业产业化、服务业发展、科技创新等领域涉企专项资金的增加部分,原则上用于充实基金;符合基金化改革方向的其他专项资金逐步纳入基金;基金投资实现的收益及退出投资收回的资金继续用于滚动发展,扩大基金规模。
按照整体谋划、稳步实施、逐步到位的原则,近期启动省级财政性涉企资金基金化改革试点,首批设立先进制造业、现代农业、科技创新、文化产业4支政府性产业发展基金。
四、产业发展基金运作模式
(一)管理机制。成立由省政府分管领导牵头、相关部门参加的投资委员会,负责研究确定基金的投资领域、支持方向、预期目标和激励方案,确定基金管理团队。
(二)投资模式。各基金的投资委员会结合实际,确定采取委托专业团队管理、委托省级投资公司管理或指定省级投资公司代持股份等模式,并制定操作规程。为减少资金沉淀,在不改变资金投资方向的前提下,可进行模式转换,统筹使用资金。
1.委托专业团队管理。各基金的投资委员会通过公开程序,遴选全国大型投资公司进行合作,共同出资设立基金,由投资公司组建专业管理团队,按市场化方式独立运作。
2.委托省级投资公司管理。按照省级投资公司的定位,结合财政性涉企资金使用方向,由省政府指定一家省级投资公司管理基金,由其现有专业管理团队按市场化方式独立运作。
3.指定省级投资公司代持股份。按照省级投资公司的定位,结合资金使用方向,由省政府指定一家省级投资公司为受托管理机构。投资项目按程序申报、评审、确定并下达后,省财政厅向受托管理机构拨付项目资金,受托管理机构与被投资企业签订股权投资协议,实施股权投资。
(三)投资管理。
1.出资比例。委托专业团队管理、委托省级投资公司管理或指定省级投资公司代持股份的,与专业管理团队、投资公司(含金融机构)合作时,按不同产业的投资风险,财政资金采取不同的出资比例。
2.投资期限。原则上投资期为5年,一般不超过7年,后2年为回收期。
3.投资对象。限于我省境内未上市企业,原则上不超过被投资企业注册资本的20%,不参与企业管理。
4.投资比例。为保证资金的流动性和分散风险,对单个企业的累计投资不超过基金规模的20%。
5.考核与激励。按单支基金的整体业绩进行考核,将财政增值收益的20%用于奖励专业管理团队,并将专业管理团队作为今后优先考虑的合作伙伴。为鼓励专业管理团队创新,对单个募投项目承认投资风险,给予一定的投资失败容忍度。
(四)项目选择。各行业主管部门提供项目库,由专业管理团队或省级投资公司开展尽职调查、履行决策程序,甄选项目。
(五)退出机制。按照收益最大、风险最小原则,选择IPO(首次公开募股)、股权回购、股权转让、清算等市场化方式退出,本金及收益滚动使用。为吸引更多的社会资本,财政资金退出可按事先约定略晚于金融机构和社会资本。
(六)风险防控。产业发展基金运作应当公开透明,面向社会公开选聘基金管理人,并对拟出资的子基金建立投资前公示制度。健全子基金投资运作情况社会中介机构独立审计制度。
五、组织实施
各行业主管部门要切实履行研究产业发展方向、科学编制行业发展规划的职责,建好项目库,主动服务财政性涉企资金基金化改革。财政部门要整合资金,统筹协调基金设立,研究制定基金监管办法,做好基金的绩效评价工作。发展改革部门要把握投资方向,做好产业发展规划工作,统筹协调项目库建设和各类基金的衔接工作,积极做好基金备案工作。工商部门要树立主动服务意识,指导基金管理公司完善注册材料,限时完成注册备案工作。各省辖市、县(市、区)政府要积极配合,认真做好财政性涉企资金基金化改革相关工作,及时公布本地产业发展规划、重点项目信息,做好项目对接和服务工作;加大专项资金整合力度,与省政府共同设立产业基金,扩大基金规模,提高调控能力。
附件:省级财政性涉企资金基金化改革试点方案
河南省人民政府
2015年3月25日